常州毒校区事件,公共管理为何会失守

作者:襄阳西继迅达电梯有限公司  发布时间:2018-05-15 13:02:46
常州毒校区事件,公共管理为何会失守 一 常州外国语学校新校区疑因“毒地”致使众多学生身体异常的新闻,近来连日发酵,连《华尔街日报》也以“有毒学校建在靠近过往化工厂地块,近500学生患病”为题进行了报道(Nearly 500 Students Fall Ill at Toxic School Built near Former Chemical Plants in China)。对此,常州当地较为快速地进行了“辟谣”与解释(大量学生出现短时间、群体性身体异常,与附近污染土地存在很大相关性(哪怕在证据法意义上难以坐实因果关系)。据央视报道,在污染的土壤和地下水中检出的多种污染物数据,令人触目惊心,其检出物质的种类,无论有机物还是重金属,均为明确的致癌物,检出浓度严重超出限定标准。以氯苯为例,已经明确其对呼吸系统、心脑健康、免疫系统都有严重危害,且具有“致癌、致畸、致突变”的三致毒性;而重金属汞和重金属镉则分别是造成日本“水俣病”和“痛痛病”公害事件的元凶。 这让很多人产生了重大疑惑与不安——到底我家楼下的地里有没有潜藏毒物?学校、医院的选址是否可以如此轻率?有没有人告知我实情,有没有人尽职处理污染? 对这个问题,我们的环境立法、规划立法与公共政策显然出现了重大盲区,政府在这一问题上失灵了——政府失灵(government failure)是一个经济学术语,与市场失灵类似,意即政府由于决策信息的不完全性、高昂的内部成本、监督机制缺乏等原因,导致政府在应该承担起宪法责任、改善社会福利的领域无所作为或作为不当。本文试图解释这一事件发生的机制并提出可行的政策方案。 二 建设项目选址是一个典型的公共管理行为——其主体公私兼有:既包括私人部门对建设项目经济前景的市场考量,也包括公共部门就地区规划与外部影响的规制与引导。其涉及管理领域与部门权力也是多元的:规划住建部门、国土资源部门、环保部门,有的还会涉及教育或卫生部门。 1969年美国国会通过《美国国家环境政策法》,在全球首先建立环境影响评价制度。我国环境影响评价制度,肇始于1979年的《环境保护法(试行)》和1989年《环境保护法》,2003年则以单行法《中华人民共和国环境影响评价法》的形式,确立了环评制度的法定性与严肃性。这部法律的立法目的和环评定义非常明确: “为了实施可持续发展战略,预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展,制定本法”。(第一条) “本法所称环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度”。(第二条) 央视新闻报道多次提到“环境影响评价”,这里必须予以澄清的是,将问题全部归罪于环境影响评价,是不恰当的。 因为,当时国家设立环评制度所针对的,是上马新的项目(如大坝、化工、风电、生产型企业等),对既有环境的影响。这里的假设是,既有环境的本底值是洁净的——用俗语说是“纯天然无污染”。在这里,新项目是“闯入者”或“潜在加害者”,应该论证其自身对既有环境的影响处于可控、可接受范围之内——事实上,这个假设在我国刚开始高速工业化的年代是适用的,因为当时土地开发与城市建设的主题,是大量的耕地、荒地、林地被开发成城市建设用地。 但时过境迁,随着我国土地供给的的总量控制,现在城市建设面临的问题不再是过往那样无节制地向自然索取,而转向盘活存量。这意味着,需要遵循城市经济学与经济地理学规律,进行适当的旧城改造、老厂搬迁、土地置换或用途转换。这就存在一个反其道而行之的重大问题——新项目不再是单纯的“闯入者”或“潜在加害者”,也可能是“潜在受害者”。这时候,对环境“本底值”的彻底摸排,变成了极其重要的一项工作。 只要凭借高中地理的规划知识,我们不难知道:工业区与居民区要有一定的防护距离或生态屏障,医院学校不宜紧邻噪声源,排放废气的工厂要建在盛行风向的下风向,自来水厂取水口要建在上游……这些知识似乎都在表明,选址只能被动接受既有环境状况,主动寻求合适的地块。 那么,我们下一个问题是:合理选址,避免“毒校区事件”重演,这究竟是规划、土地还是环境部门的职责呢? 回到前述“盘活存量”的具体制度安排上,在我国城市建设用地国有的制度安排下,土地流转主要通过征地搬迁、划拨、招拍挂等形式实现,二级土地市场上的主体之间,不能脱离政府自行交易。那么,既然政府作为土地的所有权人(即使是虚位的),从法理上就有激励也有义务确保土地这一自身财产(实际上是全民所有的公共物品)处于环境友好的、可持续使用的状态。 而目前,对政府作为虚位土地所有权人的激励不足,没有有效的内部外部监督,来让地方政府意识到,如果没有履行保护土地资源可持续利用,所需承担的重大政治、法律与经济责任。 再则,因为土地资源通过招拍挂流转到“下家”后,其直接“销售方”是地方政府,地方政府理应承担责任,确保土地适宜可用,并公告所有潜在危害。(房地产业著名案例是当年万科武汉项目遭遇隔壁新建垃圾场引发的邻避运动,自此之后,万科决定所有项目对自身既有或潜在的不利因素进行完全公示。)目前立法上对地方政府尚缺乏必要的要求与约束,行政诉讼方面也缺乏合适的救济途径,对地方政府未履行自身管理土地、治理土地、公示信息的职责索取赔偿。 如果地方政府和国土部门均不得力,那么规划部门呢?不幸的是,现行与选址关系极为密切的控制性详细规划编制制度,与环境因素相关的只有一条“编制控制性详细规划,应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素”。环境状况只是需考虑的诸多要点中的一个。并且,相比环保或土地部门,规划部门较为缺乏专业技术手段,来进行本底环境状况的行政调查,控制性详规也仅提供功能控制要求、用地指标、公建配套控制要求,以及“四线”控制要求等。 如果连规划部门都难搞清土地本底环境状况,那么想令这种状况在公告与公众参与阶段改变,就更难了。事实上,规划部门也理应有权假设国土资源部门提供的土地——如没有特别公告,都是干净安全的。 规划部门与环境部门有两项权责交叉。一是具体项目报批办理《建设项目选址意见书》或《建设用地规划许可证》时,可能需要环评意见作为前置要件;二是《环评法》第七条规定“规划有关环境影响的篇章或者说明,应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关”——这里的问题同上述环评的定位直接一脉相承,那就是它只研究新项目对环境的未来影响,而不研究既有环境对新项目的未来影响,这一主客指向的单向性,是立法上的重大空白,造成了“毒校区事件”这样的悲剧。不过,这其实也很难归咎于环保部门,环境科学这门学科,一直是以其“消极科学”的形象示人的,它不会主动去介入规划与决策,但可以预防、监测或处置污染,关键是——是否有人指派或委托其执行相应任务。 三 这次事件的始作俑者应该是土地之前的使用者——三家化工厂。化工厂主要有三条罪责:其一,三家化工厂在早期运营过程中,就生产过一些国家明令禁止的剧毒类药品;其二,生产过程中不经处理,就将废水、废渣排到环境中,排到水体中的有毒有害废水和埋藏于地下的危险废物,一方面会严重污染地下水和土壤环境,另一方面会通过环境介质危害人体健康,最终导致此次事件中学生受害群体的出现;其三,企业道德与社会责任的严重丧失,化工厂早期发现员工患职业病后,是将其劝离岗位,而不是对产生的环境污染和人体危害进行及时补救。 针对此次事件中的《建设项目环境影响评价报告书》,虽然上文从立法原意角度讨论了法律空白,即未关注既有环境状况对新建项目的可能不利影响,但这并不说明,在环评实践中,环评机构就可以对此无所作为——各国对环境影响评价的内容规定虽不一致,但一般都包括建设地点的环境本底状况。实际操作过程中,无论建设项目可能对环境造成影响的大小,在编制环境影响评价报告书的过程中,项目所在区域的环境本底状况调查都是最为基本和重要的一个环节。 对于工业建设这类污染型项目,环境现状调查的目的,在于了解环境现状,掌握项目所在地的环境承载能力,综合项目污染状况,对建设过程中和建成使用后造成的环境影响进行预测。而对于学校、医院、居民区这类受周边环境影响较大的项目,则需要评价周边环境可能对项目或人群健康造成的危害。 以此次事件中的学校建设项目为例,从积极负责的环保专业视角复盘,首先需要调查这块土地之前是否曾是工业用地,如果曾作为工业用地,就需要对土壤状况进行调查,即这块地可不可用。 若可用,则需进一步调查学校周边有没有工矿企业等,会不会对师生健康造成影响。然后进行数据监测和评估,包括大气监测、噪声监测、水质监测以及土壤监测,根据这些监测数据,判断是否会对学校师生造成影响,最后给出环境管理和规划的建议。 若在初期发现土地不可用,则需进行土壤污染修复,修复结束后进行验收,验收通过后才能进行下一步开发使用。 在这次事件中,环评报告存在严重瑕疵。首先是环评报告的监测数据只有常规污染物,没有考虑到农药成分的污染;其次环评报告中未能明确提出,学校搬迁必须是在旁边土地污染修复完成以后,这些都是环评工作的重大缺陷。 项目建设方不能严格遵守相关规定进行建设施工,也是造成此次事件的一个原因:学校施工时间比环评批复时间提前了7个多月,属于典型未批先建,而《环境影响评价法》中对未批先建进行了明文禁止;对于环评报告给出的严禁开发和利用地下水资源的建议,建设方也没有遵守,使用重污染地下水进行了校区校舍建设。这两个因素相互作用,错过了挽救失误的最佳时机,已有重大缺陷的环评报告又被悬置空转。 四 这次事件又将土壤污染问题推到公众视野之中。2014年由环保部和国土资源部共同发布的《全国土壤污染状况调查公报》中指出,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出,全国土壤总的超标率为16.1%,检出污染物包括重金属和有机物多种物质。 土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性以及不可逆转性的特征。污染物质在土壤中并不能轻易稀释和扩散,反而会进行累积,而且,重金属土壤污染具有不可逆转性,有的受污染土壤需100~200年才能恢复。这些特征使得土壤修复异常艰难。目前的土壤吸附技术,无论土壤蒸汽浸提技术、化学淋洗技术还是微生物修复技术,均存在各种问题,如耗时长、花费大、修复不彻底等等,都阻碍了土壤修复工作的顺利进行。 根据现行立法、土地管理制度与城市经济发展现状,结合这次悲剧事件所揭示的深刻教训,我们提出的政策建议如下,其本质是——明确权责、合规监管、信息披露、定期审计。 首先,明确权责。地方政府和国土资源部门应该切实履行国有建设用地所有权人的责任与义务,监管好国土资源,避免污染,日常巡查把关、事后积极追偿,以使土地完好无损,不会损害周边及下一代人的可持续发展权利。通过立法,明确这些监管职责,未尽职责的,可能需进行国家赔偿。 其次,环境审计。要求在“上家使用者”退出土地时(或政府征地搬迁时),强制性获得环保部门的“环境影响审计报告”,确认没有遗留问题后,方可获得补偿款。这道理与房东在租客退房时查房相一致。如有任何遗留问题,“上家使用者”不仅不能获得补偿款,可能还要承担土壤修复费用及惩罚性赔偿,责任者可能要承担刑事责任。 再次,信息披露。与项目投资方具备激励,主动购买咨询服务,获取环评、可研报告不同,土地过往使用历史、修复历史和环境本底状况的信息,是典型的公共品,需要地方政府和国土资源部门在扎实的行政调查、数据整理的基础上进行主动公开或便利提供。这样有利于规划部门依据这些信息合理进行规划,市场主体能够在搜寻—匹配中,通过这些信息合理判断地块价值及潜在用途,提高市场效率,避免错误决策。 第四,完善环评。如上所述,通过立法,将环评对象中,过往单向度的“新项目影响本底环境”,改为“本底环境与新项目双向影响”,这样可以使得医院、学校、居民区等一些敏感项目获得更优的选址和更审慎的环境风险提示。 最后,及时修复。因为过往环保意识普遍低下,以及一些企业在经济体制改革中已经破产兼并等原因,部分土地污染难以找到事主求偿。这时政府就要及时发挥作用,投资进行环境修复,避免污染损害进一步扩大。 (作者林玮系清华大学公共管理学院博士研究生,研究领域包括公法学、环境政策与城市经济学;作者李丹丹系清华大学环境学院硕士研究生,研究领域包括环境化学与环境政策。)

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